1959年10月26日，時任國家主席劉少奇接見全國勞動模范、掏糞工人時傳祥，高度贊揚環(huán)衛(wèi)工人對社會的貢獻。1987年，黑龍江省牡丹江市率先于該日設立“環(huán)衛(wèi)工人節(jié)”，時至今日，此創(chuàng)舉得到了全國超過61%的城市響應。“10.26環(huán)衛(wèi)工人節(jié)”的政策性設定，目的在于提高環(huán)衛(wèi)工人的社會地位和認可度，并改善其一貫以來的低待遇低福利高風險的工作處境。恰逢各地慶祝今年“環(huán)衛(wèi)工人節(jié)”之際，希望通過此報告促進公眾對環(huán)衛(wèi)工人境況的深入理解，反思現有環(huán)衛(wèi)行業(yè)困境，促進未來的對環(huán)衛(wèi)工人福祉的改善。

　　市政環(huán)衛(wèi)行業(yè)，無疑在現代城市發(fā)展中扮演了極為重要的職能。作為公用事業(yè)的重要部分，市政環(huán)衛(wèi)勞動者對城市環(huán)境衛(wèi)生和市容市貌進行維護，通過有效處理城鄉(xiāng)生活廢棄物，旨在提供一個清潔、有序的城市工作和生活環(huán)境。城市化的迅猛推進，資本主義生產和消費文化無孔不入，垃圾生產和處理成了現代化進程中攸關的環(huán)節(jié)，而針對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的改革則一直是城市管理者關注的核心。

　　2002年原國家建設部首次發(fā)文《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，該文以“促進市政公用行業(yè)的發(fā)展，提高市政公用行業(yè)運行效率” 為出發(fā)點，要求各地“加快市政公用行業(yè)市場化進程”。該舉措直接加速促進了全國各地在環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化改革[1]。

　　建國以來，市政環(huán)衛(wèi)的供給責任由政府“一攬子”包辦，但其“政企不分、多頭管理、管干一體、人員冗余、效率低下、技術水平低和財政支出大[2]”的管理體制在追求“效率至上”的市場話語浪潮中廣為批評。自2002年起，“市場化”文件成了環(huán)衛(wèi)行業(yè)的分水嶺，全國各地從主要大城市開始鋪開環(huán)衛(wèi)市場化試點，以北京、上海、廣州等地為主;在2013年十八屆三中全會之后，政府再一次明確公共服務的社會購買趨勢[3]，并主力推動環(huán)衛(wèi)服務的市場化，環(huán)衛(wèi)行業(yè)進入全面市場化發(fā)展的階段。而近些年垃圾分類新舉措的推廣，同樣成為鼓勵私營企業(yè)、民營資本踏入環(huán)衛(wèi)行業(yè)的契機。

　　在環(huán)衛(wèi)改革的傳統論述中，改革的驅動力來自于政府渴望以市場化承包方式來控制或降低環(huán)衛(wèi)公共財政投入，同時期盼引進額外社會資金提高環(huán)衛(wèi)行業(yè)的技術效率和機械化水平。在美好的市場化論述之下，各地政府相繼開展實踐，攜“減負提效”旗號，將環(huán)衛(wèi)體制改革視為“卸包袱”，一切交給外包公司。學者竇學偉在其論文提到，“只要城市化水平提高，環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平提高，無論哪種管理體制，環(huán)衛(wèi)經費都會增加”[4];實踐中，以道路保潔為主的公益性環(huán)衛(wèi)行業(yè)，本身既缺乏自我造血的機制，亦嚴重依賴政府財政撥款維持運營，未必可以真正做到“減負提效”。

　　然而，誰在為這樣的環(huán)衛(wèi)改革“論述”買單呢?在改革實踐中，環(huán)衛(wèi)外包企業(yè)遵循“價低者得”的市場規(guī)則競爭投標項目，而政府承擔發(fā)包和監(jiān)管責任。政府的確在早期一定程度上降低了財政投入，但顯然企業(yè)也渴望在項目中壓縮成本以牟利——克扣工資、工作量拉長、吃“人頭費”、降低法定保障等違法用工行為在弱監(jiān)管下成為事實上的“常態(tài)”。而獲得承包權的企業(yè)同樣會以政策調整增加成本或硬件更新/投入等為由要求政府追加投入，但新增的財政成本往往并非直接流向環(huán)衛(wèi)工人本身。環(huán)衛(wèi)市場化改革實質上引入了一個新的“食利者”。

　　效率至上的話語霸權，掩蓋了政府市場化外包后企業(yè)進場食利的剝削本質。環(huán)衛(wèi)市場改制恰恰忽略了對環(huán)衛(wèi)作業(yè)運作的核心承擔者——環(huán)衛(wèi)工人——的權益保障。環(huán)衛(wèi)經費的一時縮減，并非源于作業(yè)效率的根本性提高，而是來自于驟增的人均工作量和削減的環(huán)衛(wèi)人數，以及更為不穩(wěn)定(precarious)的工作環(huán)境，進而惡性循環(huán)影響環(huán)衛(wèi)作業(yè)質量。

　　2012年，國家住建部和人社部等7個部門聯合下發(fā)《關于進一步保障環(huán)衛(wèi)行業(yè)職工合法權益的意見》，文件指出“大量一線環(huán)衛(wèi)職工工作生活條件比較艱苦，合法權益不能得到保障，隊伍難以穩(wěn)定，嚴重制約了環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展，影響城市正常運行和人居環(huán)境質量”，才第一次隱性提出環(huán)衛(wèi)市場化改制下環(huán)衛(wèi)工人的權益損害，明確強調保障環(huán)衛(wèi)工權益是城市環(huán)衛(wèi)事業(yè)的關鍵。文件也第一次鼓勵各地開展“環(huán)衛(wèi)工人節(jié)”活動，以提高環(huán)衛(wèi)工人的社會認受度和勞動尊嚴。隨后，全國多地政府陸續(xù)開始關注環(huán)衛(wèi)工工資福利的具體議題，但每個城市對此的重視程度不一，具體保障舉措如何、城市間實踐有何區(qū)別、環(huán)衛(wèi)工的處境又是如何，則迄今未有詳細的研究探討和比較。為了回應上述問題，本報告將通過針對十座國內一線城市的現行環(huán)衛(wèi)工權益政策進行比較研究，以此一窺環(huán)衛(wèi)權益現狀，期冀公眾和政策制定者關注和思考、乃至共同推進環(huán)衛(wèi)工福祉保障，甚至城市之間可以互相學習、改進，并聆聽一線環(huán)衛(wèi)工人的聲音。

　　一、城市選取標準和報告調研方法簡述

　　本報告集中選取了國內主要的一線和超一線城市進行比較，包括：上海、北京、深圳、廣州、重慶、蘇州、成都、武漢、青島、西安等十座城市。上述城市的選取結合GDP經濟發(fā)展指標和地域分布因素，所有城市GDP均排在全國城市前25名，為所在省份的省會城市或核心城市，同時所選地區(qū)覆蓋中國除了東北外的六大地區(qū)，以求盡可能兼顧地域分布和經濟水平。

　　根據筆者對于環(huán)衛(wèi)行業(yè)的經驗觀察，越是經濟稍微落后的城市，在環(huán)衛(wèi)權益政策的制定和執(zhí)行層面越是差于經濟發(fā)達地區(qū)，甚至多數城市并未有成文的環(huán)衛(wèi)權益保障規(guī)章，執(zhí)行層面亦未完全遵照最基本的《勞動法》，環(huán)衛(wèi)工人權益或遠遠低于所在城市的最低標準(如最低工資)。本報告特意選取經濟發(fā)達、同時具有地域代表性的城市，一方面希望通過比較調研呈現主要城市的核心環(huán)衛(wèi)政策，作為全國其他城市學習、效仿以及批判、反思的模版，借此完善自身和推廣城市環(huán)衛(wèi)制度。另一方面，則是通過剖析中國最為發(fā)達城市群的環(huán)衛(wèi)保障體系，以點帶面、管中窺豹，試圖建立一個宏觀的視角來間接理解中國整體環(huán)衛(wèi)權益的政策現狀及不足。這十座城市當然不是完美典范，希望通過在學習個中優(yōu)點同時批判可能存在的缺漏不足的基礎上，國內環(huán)衛(wèi)行業(yè)可以建立一套更為完善的環(huán)衛(wèi)工人保障體系。

　　本報告著眼于十座城市的環(huán)衛(wèi)權益政策層面的分析。通過網絡搜索，在不同城市的環(huán)衛(wèi)主管部門(如城管部門或市容環(huán)衛(wèi)部門等)和新聞媒體網站上收集資料，部分結合線下走訪，重點關注各地區(qū)省市政府所發(fā)布的環(huán)衛(wèi)政策和與之相關的媒體新聞，以此進行政策層面的比較研究。至于環(huán)衛(wèi)政策的具體落實成效，囿于實地調研的客觀困難和資源不足，本報告只能結合相關媒體報道和少數走訪來間接核證相關城市政策的執(zhí)行效果，或未能完全體現原貌。但筆者深知，政策規(guī)定與現實執(zhí)行兩者間向來有莫大鴻溝，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的微觀管理存在諸多政策難以監(jiān)管或忽略的灰色地帶，而對于環(huán)衛(wèi)工人權益的評估必不能單純從政策制定角度一概而定論。但正因為這樣的固有鴻溝存在，更是提醒公眾和城市管理者：于制度層面上完善環(huán)衛(wèi)行業(yè)的保障體系僅僅是第一步，在具體執(zhí)行上必須重新反思環(huán)衛(wèi)監(jiān)管的制度性困境并尊重工人的能動性表達——在此基礎上，此環(huán)衛(wèi)權益的政策研究才有意義。

　　二、城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)現狀和政策概況

　　這一部分將重點關注各城市的環(huán)衛(wèi)行業(yè)的整體概況，包括環(huán)衛(wèi)行業(yè)作業(yè)量、環(huán)衛(wèi)運作模式和政策的制度化情況，從而對現有行業(yè)狀況有個宏觀的描摹。由于官方數據和官方標準的缺乏，評估各城市環(huán)衛(wèi)現狀的比較只能依據網絡上現有媒體報道進行分析。

　　對于環(huán)衛(wèi)工作量，多數城市采取一定路段長度的方式進行工作量分配，基于路段垃圾量和人流量的不同，不同城市在不同的地塊可能有不同的設定，介于2000-7000平方米/人之間。以此方式進行環(huán)衛(wèi)人數的核定，有助于：1)基于垃圾量的合理工作量的公平分配，2)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的自我監(jiān)督和社會監(jiān)督。但遺憾的是，很多城市并不會公開環(huán)衛(wèi)人數特定區(qū)域核定人數數量，間接留存了負責運營的環(huán)衛(wèi)企業(yè)“吃人頭費”的灰色空間，環(huán)衛(wèi)工與公眾亦無法監(jiān)督企業(yè)是否充分雇傭了“法定核定人數”，還是減少了人數并將多余工作量轉移到了其他工人身上。

　　因環(huán)衛(wèi)部門在工作量制度設計上的欠透明性，故報告本身難以處理何為合理的工作量的問題。因此報告嘗試通過比較城市環(huán)衛(wèi)工人數量占該城市總人口比例，以及環(huán)衛(wèi)工須處理的城市生活垃圾量，來討論此十座城市的相對環(huán)衛(wèi)工作量[5]。結合圖1，綜合上述兩個數據可知，其中廣州、蘇州和成都，是所有城市中環(huán)衛(wèi)工人平均工作量相對最少的第一梯隊城市;北京、深圳、武漢、西安四地環(huán)衛(wèi)工相對工作量較低于平均值，處于第二梯隊;而上海、重慶、青島則是環(huán)衛(wèi)工工作負擔最重的城市，環(huán)衛(wèi)垃圾處理壓力均高于平均值。可見，環(huán)衛(wèi)工工作的輕松與否，并不全然與城市GDP水平成正比，而甚至可能經濟越發(fā)達，城市雇傭環(huán)衛(wèi)工人數并不會相應增多，故而其環(huán)衛(wèi)工作負擔可能更重，上渝深即為顯著例子。

　　在環(huán)衛(wèi)運作模式上，自2002年原國家建設部正式發(fā)文《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》要求各地“加快市政公用行業(yè)市場化進程”后，全國各地無一例外均陸續(xù)開啟了環(huán)衛(wèi)市場化改制的嘗試[6]。深圳因其作為改革開放特區(qū)的緣故，更是早于1984年就開始了環(huán)衛(wèi)市場化的嘗試。以市場化為主的管理模式基本是全國環(huán)衛(wèi)行業(yè)整體大趨勢，在未來亦可預見將覆蓋到每一個大小城市，故而市場化環(huán)衛(wèi)模式對于環(huán)衛(wèi)具體權益保障落實是需要重點關注的課題。多數主要城市都在2013年前后基本完成了市場化的基本過渡，實現了全面推廣，但唯有廣州是一個例外。廣州在2013年以前市場化比例超65%，但因為市場化改制過程中環(huán)衛(wèi)管理混亂，導致工人權益明顯受損，2015年之后政府決定陸續(xù)回收，現以街道和區(qū)/市城部門直接管理為主(“直管”)，占比達70%;即便這過程中當地政府聲稱環(huán)衛(wèi)市場化改革的大方向不會改變，但去市場化趨勢維系至今。本報告雖無法追溯歷史上市場化改制前后的環(huán)衛(wèi)權益變化，但廣州的特例恰恰可以幫助理解兩者之間不同的環(huán)衛(wèi)工人權益差異，這將在報告的最后進行簡單討論。

　　環(huán)衛(wèi)政策層面，在國家住建部等部門的《關于進一步保障環(huán)衛(wèi)行業(yè)職工合法權益的意見》文件影響下，多數省市在2012年前后均開始制定各自的“環(huán)衛(wèi)權益政策意見”。但因該《意見》本身細則相對模糊，給予各省市較大的自主空間制定自身具體規(guī)范文件，各地所形成的文件多樣，或詳細、或模糊——這可能直接影響地方“意見”的執(zhí)行成效。從具體條文來看，廣州、上海、成都、西安四地對環(huán)衛(wèi)權益形成了比較全面的細則，政策涵蓋：基本工資、崗位津貼(及其他津貼)、高溫/低溫津貼、詳細勞動保障、績效獎，部分還有關于技能補貼、工齡工資、節(jié)日慰問金和環(huán)衛(wèi)住宿和子女教育的相關規(guī)定;而北京、深圳、重慶等地的規(guī)定則相對模糊，僅包括：基本工資、高溫補貼、崗位津貼(部分)及粗略的勞動保障;武漢和青島兩地則僅有省級別的相關環(huán)衛(wèi)文件，未有本地專門的環(huán)衛(wèi)規(guī)范文本，關于環(huán)衛(wèi)權益規(guī)定也相應更為模糊;而蘇州則沒有制定任何的環(huán)衛(wèi)權益文件。其中同樣值得注意的是，上海和青島兩地“環(huán)衛(wèi)政策”并非采取常規(guī)的人大立法/政府部門意見的程序，而是采用相對低約束力的集體協商制度，對于基層代表性組織尚不成熟的環(huán)衛(wèi)工群體，集體協議在執(zhí)行層面可能會遭遇更多的執(zhí)法障礙和無法監(jiān)督定罰的困境。

　　總體而言，國家在環(huán)衛(wèi)權益政策上給予了各地較大的自主決策空間，并未強制要求各省市需制定本土化的執(zhí)行政策，也未對政策細節(jié)有確切要求。因此，各地對政策制定和落實均基于志愿原則，條款細則各異，勢必出現部分地市保障不足的情況，總體上與國家宏觀層面要求改善現實環(huán)衛(wèi)工人處境的政策目標尚有距離。

　　圖1：10座城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)現狀和政策概況。

　　注：1、各城市環(huán)衛(wèi)人數數據來源于主流媒體根據當地城管/環(huán)衛(wèi)部門提供的數據報道，除了蘇州市數據為2019年，其余城市數據均采自2020年的最新媒體報道。

　　2、城市生活垃圾量，因部分城市2019年數據未出，故主要采用2018年垃圾量數據，青島市因2018年未公布垃圾量，數據取2017年數據，其生活垃圾/環(huán)衛(wèi)人口數值(噸)實際情況會更高。

　　三、環(huán)衛(wèi)權益政策狀況

　　環(huán)衛(wèi)行業(yè)在城市生活中的的重要性不言而喻，環(huán)衛(wèi)工作為整個垃圾鏈條中的隱形銜接方不斷在“消化”、處理城市的“排泄物”。即便行業(yè)本身的無可替代，但是工人個體所面臨低技能、低認可、低收入、高風險現狀幾乎是這個行業(yè)常態(tài)，也更造就了環(huán)衛(wèi)工人不容樂觀的權益現狀。

　　為什么環(huán)衛(wèi)工人的權益保障很重要?環(huán)衛(wèi)行業(yè)的低技能要求意味著環(huán)衛(wèi)公司更傾向于聘用更為低廉、低教育水平的高齡外地工人，而正因為外地工人群體這樣的弱勢地位，環(huán)衛(wèi)工更難在日常工作中獲得充分的議價權力;同時因為社會對環(huán)衛(wèi)行業(yè)勞動價值的缺乏認可，環(huán)衛(wèi)工群體更難以在勞動中獲得尊重和肯定，不得不自嘲“垃圾公”“垃圾婆”。社會價值和勞動議價力都嚴重被貶低的現實下，自然有利于趨利的環(huán)衛(wèi)資本尋覓灰色地帶，意圖削弱環(huán)衛(wèi)工人勞動保障和壓榨勞動報酬，但環(huán)衛(wèi)工又囿于自身議價困境無法發(fā)聲，進而形成了一個暴利且逼仄的行業(yè)環(huán)境。

　　現實中，環(huán)衛(wèi)行業(yè)普遍存在違反《勞動法》的情形，部分地市出現環(huán)衛(wèi)工長年365天不停歇上班、沒有任何勞動保障和加班費;環(huán)衛(wèi)單位吃“人頭費”、拉長崗位工作量、減發(fā)福利都是公司“食利”的規(guī)定動作;嚴苛管理、以罰代管等都是壓在工人頭上的“緊箍咒”，難以抗衡;交通事故頻發(fā)更是讓其成為最為危險的行業(yè)之一。

　　面對這樣的處境，城市管理者作為事實上的環(huán)衛(wèi)雇主有責任在法律制定和執(zhí)行上不斷完善和強化環(huán)衛(wèi)權益的保障。故此，本部分報告將綜合各地市所出臺的環(huán)衛(wèi)文件以及網絡相關資訊，進而考察各地環(huán)衛(wèi)權益的具體制度規(guī)定，并將其歸為4類權益體系(工資權益體系、工作場所的勞動保障體系、社會生活保障體系、社會再生產支持體系)，從多個角度比較和評估環(huán)衛(wèi)保障體系的建立情況和完善程度。

　　1、工資權益體系

　　環(huán)衛(wèi)工的工資收入主要由基礎工資、環(huán)衛(wèi)崗位津貼、環(huán)衛(wèi)工人工齡工資、高溫津貼、加班或者延長工作時間工資、節(jié)日慰問金、績效獎及各類補貼、社會保險費(單位繳納部分)、住房公積金(單位繳納部分)等構成(不含因勞動用工而產生的管理費、稅金、利潤等費用)。本部分重點比較環(huán)衛(wèi)工基本工資、工齡工資、崗位津貼以及績效獎等工資權益部分。

　　基本工資方面，北京是所有調研城市中環(huán)衛(wèi)基本工資相對最低的城市，標準僅與當地最低工資持平;而其余城市均強制規(guī)定工資標準需高于最低工資，其中不低于最低工資110%的為：深圳、蘇州、青島和西安;標準介于120%-130%的為：成都、上海、武漢、重慶以及廣州。其中廣州、武漢等地比例采取定期調整策略，2019年廣州將環(huán)衛(wèi)基本工資從最低工資110%提升到120%，2020年武漢則從110%提升到130%?？梢?，多數城市政策上均將環(huán)衛(wèi)工基本工資與最低工資掛鉤，并政策性按比例上調標準。這是對環(huán)衛(wèi)工人的勞動價值認可，并有助于提高環(huán)衛(wèi)工人的積極性。但仍然有城市環(huán)衛(wèi)工資水平與最低工資持平，或者多年維持相似的基本工資標準。

　　環(huán)衛(wèi)崗位津貼的設立由原國家城市建設總局于1982年制定。因環(huán)衛(wèi)工人在露天作業(yè)，勞動強度大，作業(yè)條件差，接觸垃圾、糞便等有毒有害物質，故應享受環(huán)境衛(wèi)生津貼。該標準于1997年調整為5元/日/人，迄今未作修改[7]。作為環(huán)衛(wèi)工人特殊的職業(yè)性津貼，現在仍然存在很低的認受性，重慶、蘇州、武漢和青島四地公開資料無法查到任何有關環(huán)衛(wèi)崗位津貼的政策資料，也無法確認是否給工人發(fā)放了最低的1997年標準，工人從未享受到該項工資待遇的情況也可能存在。盡管無法知曉該國家標準是否仍然各地執(zhí)行，“5元/日/人”標準顯然嚴重落后于當下經濟發(fā)展水平，各地市亦有責任進行本地立法完善。除上述4城外，多數城市已經在此基礎上進行大幅度的調整：西安規(guī)定環(huán)衛(wèi)工崗位津貼為每天25元，上海崗位津貼為23元/天(額外早晚班津貼6元/天)，北京為22元/天，廣州為20元/天，深圳為18元/天、成都為13元/天，成為工人收入的重要組成部分。

　　工齡工資方面，調研中發(fā)現多數城市并未將其列為環(huán)衛(wèi)工人工資的組成部分。僅有廣州、上海兩地進行了明文規(guī)定，武漢則是有政策規(guī)定但無執(zhí)行標準。其中廣州是執(zhí)行環(huán)衛(wèi)工齡工資標準比較完善且待遇較高的城市——每1年工齡可折算30元，每月上限為450元;其余城市未有討論具體待遇。工齡工資的合法性和必要性，一方面來自于環(huán)衛(wèi)行業(yè)國有時代的傳統，環(huán)衛(wèi)工人享有累計工齡待遇，另一方面則是由于多數工人常年甚至一輩子在環(huán)衛(wèi)行業(yè)奉獻，但其薪酬與新入職員工無異、甚至因沿用低、舊標準，更差于新工人。缺乏工齡上的認可無疑會增高環(huán)衛(wèi)行業(yè)的流失率(本來就很少人愿意做環(huán)衛(wèi))，影響環(huán)衛(wèi)行業(yè)隊伍穩(wěn)定性和技術提高。

　　其他補貼方面。年終、節(jié)假日時段是城市最為繁忙的時間段，垃圾量也必然增加，環(huán)衛(wèi)工不僅無法與家人共享節(jié)日歡愉，還必須投入更多勞動來維系城市整潔;可見針對環(huán)衛(wèi)工給予額外的節(jié)日慰問金補貼和年終獎勵是有必要且合理的。遺憾的是，很少有城市將此權益列入文件，僅廣州明文規(guī)定環(huán)衛(wèi)工可享有全年八個節(jié)日(含七個法定假日和環(huán)衛(wèi)工人節(jié))共2400元的節(jié)日慰問金，蘇州環(huán)衛(wèi)則發(fā)放1000元春節(jié)慰問金和1個月年終獎，其余城市未見討論。

　　關于績效獎制度，政策上對其明文規(guī)定的并不多，見諸討論的僅有上海、廣州、西安三地。但是在實際作業(yè)中，該“績效獎”的管理制度，已經變相演變成“惡規(guī)”——該制度長期被變相作為壓制、控制工人的管理手段，形成實質上的“以罰代管”，卻沒有任何的監(jiān)管和申訴渠道。據走訪，環(huán)衛(wèi)工可能因地上煙頭過多或塵土超過標準、與同事聊天或給路人指路、或拾揀可回收垃圾等緣故，而被公司加以扣罰?！耙粤P代管”不僅變相克扣工人工資，亦致使工人怯于監(jiān)督公司的違法行為。究其根本，環(huán)衛(wèi)公司在執(zhí)行績效管理時，考核制度并非基于民主原則與全體工人集體協商制定，也未經工人投票認可，制度也未設立監(jiān)管部門和投訴渠道等，從而變成一個基層管理者壓制工人而非提高工人積極性的舉措。滬穗西安三地雖明確了績效獎制度，設立了獎金標準，但同樣存在上述“以罰代管”問題[8]。

　　最后，本報告基于對工人工資組成和測算，根據環(huán)衛(wèi)工人每周“做六休一”的常規(guī)模式，測算了含加班費的月工資收入(誤差在±250元左右，1天雙休加班費)，稱之為“政策應得工資”。從表格2可了解，上海和廣州兩地的環(huán)衛(wèi)“政策應得工資”屬前列，近5000元;而GDP排名靠前的北京、深圳兩地“政策應得工資”與蘇州成都武漢一樣，均低于3500元。反而列表中GDP最低的西安“政策應得工資”排名第四，遠超北京深圳。可見政策層面，諸多GDP發(fā)達且環(huán)衛(wèi)工作量大的城市對于環(huán)衛(wèi)權益的關注存在欠缺。

　　但同樣要特別指出的是，所謂“政策應得工資”并非環(huán)衛(wèi)工人的實際收入。在實際的走訪和媒體報道中了解到，多地環(huán)衛(wèi)工實際收入遠低于“政策應得工資”。北京為例，一份來自民間的自發(fā)調研顯示，北京環(huán)衛(wèi)工工資2000-3000/月的占40%，3000-4000/月的占20%[9]，低于估算的“政策應得工資”3590元。上海地區(qū)，2018年央廣網的報道曾指出[10]，環(huán)衛(wèi)工實際到手工資為3700元左右，低于估算的“政策應得工資”5000元，側面說明了外包企業(yè)的亂象與剝削。深圳地區(qū)，亦有工人反應每月收入實際上在當地最低工資上下，低于估算的“政策應得工資”3400元。西安環(huán)衛(wèi)由于罰款名目眾多，實際工資亦與最低工資相持平[11]，與“政策應得工資”4300元存在差距。青島環(huán)衛(wèi)工根本不按照山東省集體協議執(zhí)行，而是施行3100元或2200元固定工資標準，無“五險一金”，遠低于估算的“政策應得工資”4200元。而更為嚴重的是，如青島、西安、深圳及上海等地(也是全國普遍現象)，環(huán)衛(wèi)工是執(zhí)行365天上崗制，天天無休，不僅沒有法定兩倍或三倍加班費，請假亦會被額外扣除工資，而實際收入則被嚴重壓低和侵蝕。

　　綜上，環(huán)衛(wèi)工工資權益體系的保障仍然單一、不足，政策與實際執(zhí)行亦存在莫大差距。多地環(huán)衛(wèi)工資待遇主要由基本工資和崗位津貼組成，多數城市環(huán)衛(wèi)工資水平與其經濟發(fā)展嚴重不符。其中過低的基本工資同時決定了環(huán)衛(wèi)工加班費收入的低水平，加上普遍存在的不依法支付加班費情形，共同構成了環(huán)衛(wèi)工人實際收入遠少于政策應得收入的結果。對于基本工資和崗位津貼標準，多個城市存在缺乏定時調整機制，暫未依據社會經濟發(fā)展適時調整。工資體系中工齡工資、節(jié)日/年終獎和績效獎部分，尚未形成城市間的政策共識。不同城市應在未來相互學習并持續(xù)改進，從而更好地提高環(huán)衛(wèi)工的工作保障。

　　圖2：10座城市的工資權益體系比較。

　　注：1、政策應得收入：指的是依照所在市環(huán)衛(wèi)政策標準計算出的應得工資總和，包括基本工資、崗位津貼、工齡工資及各項慰問金或績效獎等，加班費依照主流的“做六休一”的每周工作安排，每個月以4天雙休加班計算，所得收入為稅前收入，即未計入扣繳的五險一金。

　　2、勞動保障體系

　　勞動保障是環(huán)衛(wèi)工勞動權益的關鍵部分，提供一個安全、穩(wěn)定、免受職業(yè)傷害的工作環(huán)境是環(huán)衛(wèi)單位應有的責任。環(huán)衛(wèi)工作為最危險的公共行業(yè)之一，常年面臨來自馬路上車輛等的意外傷害風險，建立一個工作場所和社會生活的勞動安全網至關重要。本報告將分兩部分——工作場所勞動保障與社會生活保障體系——比較各個城市的勞動保障體系。

　　2.1 工作場所的勞動保障

　　環(huán)衛(wèi)行業(yè)因其工作特殊性——馬路/高溫作業(yè)、垃圾清理、強體力勞動等——對于勞動者而言有很多潛在的職業(yè)安全風險。因其馬路作業(yè)的客觀情形，環(huán)衛(wèi)工時常遭遇馬路交通意外，而夏天露天高溫作業(yè)、冬天低溫作業(yè)也使得工人可能遭遇中暑或低溫疾病等相關職業(yè)傷害;同樣，高強度的體力工作和垃圾接觸，也同樣有產生身體傷害(如肌肉勞損、頸腰椎病、肩周炎等肌肉骨頭疾病，和細菌、病毒感染等)的危險。因此，環(huán)衛(wèi)單位應做到提供充足的勞保用品，如高顯眼反光衣、工作警醒告示牌、夜間工作隨身熒光燈、防護頭盔，以及應對高溫和低溫天氣的相應工服和降溫/保暖措施，同時應提供足夠的手套、口罩防護品免于污染環(huán)境感染，并提供適時的休息場所和接觸有害物質的防護補貼;定期體檢同樣有助于預防和監(jiān)測環(huán)衛(wèi)工的健康情況。

　　在十座城市的比較觀察中，本報告對上述的勞動保障要求進行審視，發(fā)現多數城市在這方面的關注和投入并不充分。勞保用品方面，上海、北京、深圳、廣州四座經濟靠前的城市均未有明確規(guī)定，其余城市或多或少有要求環(huán)衛(wèi)單位提供勞保用品，但也不盡完善，發(fā)放情況也未完全符合要求。重慶為例，有內部報告顯示[12]，環(huán)衛(wèi)政策要求“勞保費用標準不低于420元/人”，但實際支出差距為每人100余元。而免費體檢一項，體檢標準最高最全的為上海，環(huán)衛(wèi)工每年可享受不低于900元的體檢福利，可涵蓋肝、肺、消化道等腫瘤指標篩查;但仍存在蘇州和成都兩地環(huán)衛(wèi)無法完全落實每年一檢的規(guī)定，北京則要求要做滿一年環(huán)衛(wèi)才能享有每年一次體檢待遇?？梢婓w檢政策亦并非在全國覆蓋。

　　高溫補貼標準方面，每個城市有不同的標準，大部分省市標準已提高至300元左右[13]。但如北京、廣州、深圳等地的高溫補貼標準仍然處于一個相對較低的水平，其中廣深已經超過13年沒有調整，維持在150元/月，嚴重滯后于當地經濟發(fā)展水平，有悖高溫補貼標準設立初衷。低溫津貼則普遍未受到政府重視，這源于低溫作業(yè)對人體的危害往往是隱性不可見的[14]，不會像高溫中暑那樣立馬顯現，容易被人們忽視，但環(huán)衛(wèi)工人實際上常年遭受低溫凍傷等慢性傷害。在調研的城市中，僅有上海、成都兩地曾有發(fā)放低溫津貼的記錄，其余地區(qū)未見討論。同樣的，針對崗位有害垃圾接觸補貼仍基本空白，僅見上海、武漢兩地有提出討論(但無具體政策)。

　　針對環(huán)衛(wèi)休息點，全國城市普遍都在開展環(huán)衛(wèi)休息點/歇腳點的建設，并不斷豐富其中配套設施，期待提供一個好的環(huán)衛(wèi)休息環(huán)境，是一個很好的趨勢。但經走訪和搜羅信息可知，環(huán)衛(wèi)休息點整體的使用率極低，一方面因環(huán)衛(wèi)休息點少、距離遠，且多數僅為班長等管理層使用，一線環(huán)衛(wèi)工使用并不方便、自主;更為關鍵的另一方面，環(huán)衛(wèi)工工作間隙休息時間短、吃飯時間也少，有時若離開崗位去休息點亦容易被扣分罰款，環(huán)衛(wèi)工不得不選擇在崗位上就地休息。環(huán)衛(wèi)工歇腳點的善意倡導因環(huán)衛(wèi)工人極短的休息時間和畸形的環(huán)衛(wèi)管理而陷入尷尬處境，最后不得不成了環(huán)衛(wèi)行業(yè)的形象工程。可見，要解決環(huán)衛(wèi)工休息的問題，關鍵還在于建立一個合理的休息機制和工作量安排，而不僅僅是提供休息點的物理空間支持。

　　圖3:工作場所的勞動保障

　　2.2 社會生活保障體系

　　在城市生活中，環(huán)衛(wèi)工同樣會遭遇來自醫(yī)療、生育、意外、養(yǎng)老、家庭困境等方面的危機，而一個完善的勞動保障體系，不能缺乏來自社會安全網的支持。本部分討論十座城市中關于“五險一金”、人身意外險、環(huán)衛(wèi)救助系統以及針對超齡環(huán)衛(wèi)工人的保障情況，一窺現有保障體系的現狀與問題。

　　“五險一金”，即養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險及住房公積金，是國家法律規(guī)定用人單位必須給予勞動者的社會保障。在所有用工企業(yè)和政府文件中都會指出“五險一金”的強制繳納性。遺憾的是，違規(guī)不繳或少繳“五險一金”幾乎是環(huán)衛(wèi)行業(yè)的通例，尤其是在2000年市場化改制之后。環(huán)衛(wèi)工在外包或勞務派遣的體制下，參保率極低——北京、上海、深圳、重慶、青島、西安等地都能在公開媒體報道或民間調研報告中明顯發(fā)現，用工企業(yè)普遍存在違規(guī)不繳“五險一金”的行為，導致環(huán)衛(wèi)工人遭遇工傷/就醫(yī)無保障、退休無著落的危機。此外，“五險一金”同樣存在繳納標準“刻意”偏低的問題：法定繳費基數一般為工人過去12個月所有工資性收入所得的月平均額，但用工企業(yè)往往采用最低工資標準和最低繳費比例(公積金以5%計)繳納資費，雇主雖履行了繳納職責但實質上卻一定程度損害了工人的養(yǎng)老金/公積金等福利保障。調研中發(fā)現僅有廣州一地采取了最高月均收入作為固定繳納基數，將全體環(huán)衛(wèi)工的“五險一金”基數全市統一，規(guī)避了部分環(huán)衛(wèi)單位的投機行為，也因其非市場化管理模式而在工人參保率上保持很高水平。

　　人身意外險和救助金無疑是防范環(huán)衛(wèi)風險的重要補充。但盡管如此，調研的十座城市中仍然有北京、深圳、廣州及青島四市未將意外險列入工人基本保障之中。誠然，環(huán)衛(wèi)工工作中遭遇意外，可以依法享有工傷補償，但是從事環(huán)衛(wèi)行業(yè)的工人多數為極低收入的外來人口群體，風險承受能力過低;因此，企業(yè)有必要為環(huán)衛(wèi)工人提供額外商業(yè)保險補充。環(huán)衛(wèi)救助金的設立亦是此理，針對遭遇家庭事故、醫(yī)療困境的環(huán)衛(wèi)工人提供額外的人道救援，調研中發(fā)現僅有北京、廣州、成都和武漢四地設立了類似救助金項目。

　　同樣值得關注的是，環(huán)衛(wèi)工群體中有很大比例是由超齡工人組成，即男性大于60歲/女性大于50歲的外來務工群體。因為歷史上社會保障體系的監(jiān)管缺失，很多工人數十年的打工生涯缺失社保保障，導致滿退休年齡后仍不夠社保繳費年限，無法當地享受養(yǎng)老待遇，需要繼續(xù)在城市打工維生。超齡環(huán)衛(wèi)工人無法繼續(xù)繳納五險一金，缺乏工傷、醫(yī)療的關鍵保障。因此針對超齡工人，額外提供一定的補充社會保障是至關重要的，既是對勞動者的權益保障，也是對用工企業(yè)的風險防控。遺憾的是，僅有廣州、成都、武漢三地在政策上對此困境有所討論(但落實情況仍然存疑)，其中廣州與成都規(guī)定環(huán)衛(wèi)單位須為超齡工人購買商業(yè)保險或額外生活補貼，武漢規(guī)定應將超齡工人納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險;其他城市，尤其是超齡工人占多的城市如北京、深圳等，均未有相對應的舉措。

　　縱觀整個社會生活保障體系中，現階段環(huán)衛(wèi)工人享有的實質保障并不多。在“五險一金”的法定權益方面，環(huán)衛(wèi)工群體仍存在參保率過低和參保基數偏低的問題，政府在監(jiān)管和制度完善上仍然需要做更多。同時，各地需盡快完善環(huán)衛(wèi)工意外險、環(huán)衛(wèi)救助金制度，提供更豐富的社會救濟體系支持。針對超齡工人社會保障體系，各地政府亦有必要探索商業(yè)保險體系以覆蓋保障環(huán)衛(wèi)工人的工傷、醫(yī)療權益，同時嘗試建立一套支持“超齡養(yǎng)老”的保障體系，如將原企業(yè)應繳社?；疝D為協助工人繳納城鄉(xiāng)居民保險或靈活就業(yè)人士保險等，填補養(yǎng)老系統漏洞。

　　圖4:社會生活保障體系。

　　注：1、五險一金方面，多數城市并未專門制定環(huán)衛(wèi)工繳納基數(僅廣州例外)，即意味著該市環(huán)衛(wèi)工繳納標準依《社會保險法》《公積金管理條例》等執(zhí)行，普遍情況下均是采取最低標準。2、環(huán)衛(wèi)救助金，一般是基于工會系統的救濟渠道。

　　3、社會再生產支持體系

　　前述兩部分嘗試從環(huán)衛(wèi)工在生產領域上的保障進行比較，這一部分主要重點討論環(huán)衛(wèi)行業(yè)社會再生產領域的支持體系，亦即環(huán)衛(wèi)工群體在日常生活休息及技能學習等方面的支持：這一方面的福利保障同樣對于環(huán)衛(wèi)工勞動延續(xù)性有很重要的支撐作用，故稱“再生產支持”。再生產支持中最為關鍵的是環(huán)衛(wèi)工的住房和子女教育問題。以外來人口為主的環(huán)衛(wèi)工群體，在市中心工作必然會面對昂貴的住房花銷;而工人子女也必然面對難以入讀本地的公立學校的教育問題，而成為留守兒童。環(huán)衛(wèi)工并非只是市政環(huán)衛(wèi)的“清掃工具”，ta們同樣擁有作為一個公民該具有的居住和教育的權利，但這往往為市政管理者和公眾所忽略。此外，即便是低技能的行業(yè)，環(huán)衛(wèi)行業(yè)未來同樣面臨機械化、智能化的轉型，環(huán)衛(wèi)工技能的自我提升和迭代顯然愈加重要，這也是雇主的“再生產”責任。

　　從現有的數據看，在住房方面僅有成都、武漢和青島三地有政策明確提出應提供環(huán)衛(wèi)宿舍或租房補貼，其余各地均未有政策支持。子女教育方面，僅有廣州是不受學位限制，環(huán)衛(wèi)工符合2年社保條件子女可以直接免費入讀公立學校;另成都和武漢同樣開放環(huán)衛(wèi)子女入讀的機會，但可能受限于當地學位數量等要求。住房和子女教育問題，兩者均是多地政府常年強調的環(huán)衛(wèi)問題，多地試圖套入公租房體系(如深圳、重慶、蘇州等)，但是在實際執(zhí)行上困難重重：公租房數量少，環(huán)衛(wèi)工競爭力過低亦幾乎無可能申請上，難以惠及多數環(huán)衛(wèi)工。也就是說，環(huán)衛(wèi)工在多數城市的住房和子女教育能夠得到的政策支持幾乎為零。

　　針對環(huán)衛(wèi)技能培訓，僅有上海和廣州兩地建立了相對完善的機制，其中上海同時公布了技能補貼的標準。提供環(huán)衛(wèi)工人技能培訓和補貼有利于該地提升環(huán)衛(wèi)行業(yè)機械化和智能轉型。此外，上海和青島兩地還提供給環(huán)衛(wèi)工每年一次的免費療休養(yǎng)/參觀游玩的機會，蘇州則提供環(huán)衛(wèi)工人每日免費早餐。

　　必須承認，縱觀十座城市，在環(huán)衛(wèi)工的社會再生產支持體系上的政策支持并不充分。其中如北京、西安兩地政策中對上述問題絲毫沒有提及，可見在大多數城市、無論發(fā)達與否，對于社會再生產體系的支持均缺乏普遍認知和支持。但這并不代表其不重要，環(huán)衛(wèi)工在城市面臨來自生活、健康、家庭等多方面的挑戰(zhàn)，而提高工人對自身勞動價值的認同和環(huán)衛(wèi)隊伍穩(wěn)定性均有賴于社會福利體系的完善。在全國加速城市化進程的大背景下，城市衛(wèi)生秩序愈加成為關鍵的指標，未來環(huán)衛(wèi)隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性也將對此有很大的決定性影響，如何建立一個完善的再生產支持體系應該是環(huán)衛(wèi)體系成熟發(fā)展的關鍵。

　　圖5: 社會再生產支持體系比較

　　三、環(huán)衛(wèi)行業(yè)日常管理亂象

　　環(huán)衛(wèi)工的權益保障并不僅僅仰賴相關法律的完善(當然法律的落實是尤為重要的一環(huán))，工作場所的日常管理規(guī)訓同樣影響著環(huán)衛(wèi)工人福祉，公眾往往會忽略這一環(huán)的關鍵性。部分市場化下的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，利用環(huán)衛(wèi)工本身的低話語權困境，長期采用以懲罰為核心的管理模式，趨利避責的管理心態(tài)，并未尊重工人在工作中民主表達，實際阻礙了環(huán)衛(wèi)工權益的進一步提高。

　　本部分經線下走訪和與環(huán)衛(wèi)工人訪談，嘗試梳理幾類環(huán)衛(wèi)管理中常見的不合理形態(tài)。雖仍無法詳盡闡述所有環(huán)衛(wèi)管理規(guī)則，但希望通過下述幾類行業(yè)常態(tài)的介紹能夠描繪出環(huán)衛(wèi)工作場所中的微妙權力關系的構建和影響，試圖理解其對工人的深層壓迫。環(huán)衛(wèi)工人權益的低差并非天然而成，而是復雜形塑的結果。

　　1、吃“人頭費”的行業(yè)慣例

　　何為吃“人頭費”?顧名思義即，將按環(huán)衛(wèi)工人頭數量分發(fā)的經費“吃”掉。吃“人頭費”在市場化環(huán)衛(wèi)行業(yè)早就是公開的秘密了：因公司尋求更高利潤或環(huán)衛(wèi)經費欠缺，環(huán)衛(wèi)公司會尋求裁減核定人手、延長在崗環(huán)衛(wèi)工人作業(yè)時間、拉長工作量和增加工作強度。廣州、深圳、北京、上海等地均有新聞報道環(huán)衛(wèi)行業(yè)普遍的吃“人頭費”現象，如2014年廣州番禺區(qū)某地的政府核定雇傭環(huán)衛(wèi)人數為423人，但負責該保潔項目的環(huán)衛(wèi)公司實際雇傭的工人僅200余人，間接導致每名環(huán)衛(wèi)工需承擔兩人份工作量，而其余經費則以“人頭費”消化掉;按每人3000元/月工資計算，該“人頭費”高達720萬/年。

　　眾所周知，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的投入來自于公共財政，政府通過外包等渠道撥款下發(fā)至環(huán)衛(wèi)公司/環(huán)衛(wèi)站等，而資金的總額一般都是根據所覆蓋轄區(qū)的清掃面積和雇傭人數確定，亦包含公司方的管理費用和機械設備等投入。而在資本利益驅動下，加以“價低者得”的市場邏輯，環(huán)衛(wèi)公司/站往往會想法設法降低成本獲取更多的利益。公司一般在接手項目后會試圖裁減人手，或者每年[15]在更新合同的時候選擇不續(xù)簽部分工人，又或是老齡工人退休后不再招聘新人。這樣久而久之，在崗環(huán)衛(wèi)工人所負責工作路段逐年拉長，工作強度亦只增不減;環(huán)衛(wèi)工則因年齡、技能所限[16]，擇業(yè)困難，對此只能沉默接受。

　　在這樣的管理邏輯之下，政府以較低的標單外包了環(huán)衛(wèi)，企業(yè)也獲取了較多的利益，最后財政投入產出比看似高效，但卻是以環(huán)衛(wèi)工工資福利作為犧牲代價。這樣高強度、過勞的工作環(huán)境，因環(huán)衛(wèi)工的低議價能力和資本的趨利導向成為可能，并給工人自身帶來更多預期的健康風險——交通意外傷害和職業(yè)病風險的提高等等，從長遠角度來看也不利于環(huán)衛(wèi)作業(yè)質量的提高。

　　2、變味的績效管理制度

　　如前所述，上海、廣州、西安等地在官方文件中鼓勵在環(huán)衛(wèi)行業(yè)中設立“績效獎”，用以正向提高環(huán)衛(wèi)工人的工作積極性。獎懲制度的設立本意是獎勵進步和警戒消極工作，但在一線實踐中卻逐漸變味為一套以“罰”為核心的管理制度。甚至在深圳、青島等無推廣績效制度的城市，也廣泛存在扣罰工資的現象，反而造成了環(huán)衛(wèi)隊伍的消極情緒。

　　隨便在網上搜索“環(huán)衛(wèi)罰款”，就出來近18000000個搜索結果，各類型的“罰款制度”名目層出不窮，千奇百怪，在各地相當普遍。在本次調研的城市中發(fā)現，西安等地廣泛推行“以克論凈”“煙頭革命”行動，環(huán)衛(wèi)工人若在作業(yè)路段滯留一定克數的塵土或一定數量的煙頭，則將面臨20-100元不等的罰款;廣州等地也出現環(huán)衛(wèi)工離崗如廁、或耽誤時間接電話、或給路人指路、或短暫休息都會被直接扣罰，一次50-300元不等(工人工資每日也就在100元左右)。在多地環(huán)衛(wèi)工如深圳、青島、廣州，工人請假甚至亦會被扣罰雙倍或多倍于當日工資的數額。

　　部分環(huán)衛(wèi)企業(yè)的“罰款”已不再限制于績效獎的扣除，而是直接影響環(huán)衛(wèi)工人的每月實際收入，引發(fā)廣泛的負面情緒?？冃Ч芾碇贫入m以環(huán)衛(wèi)質量監(jiān)督為名而立，但現實的實踐存在演變?yōu)椤耙粤P代管”的可能性，這一方面源于罰款事項涵蓋工人工作生活的方方面面，從工作上對自由休息時間的控制、對工友間結社互動的杜絕、對作業(yè)細節(jié)上的精細管理、對不滿情緒的反向報復，影響環(huán)衛(wèi)工人實際工資和福利分配。另一方面，主導扣罰的環(huán)衛(wèi)管理者擁有者莫大的自由裁量權，且多數環(huán)衛(wèi)企業(yè)并未針對績效扣罰行為設立申訴和監(jiān)管的有效渠道。如今，這一管理制度正在間接影響工人積極性和對管理的認受性，如何建立一套新的納入工人民主參與、以“獎”為核心的激勵制度可能才是關鍵。

　　3、精細的GPS控制

　　GPS定位監(jiān)控在近幾年的環(huán)衛(wèi)實踐屢見不鮮，在廣州、深圳、蘇州等地均見諸報道，亦有頗多爭議。GPS的精細化控制，即環(huán)衛(wèi)工在上班時會被要求佩戴GPS定位器，該定位器通常具有定位、呼叫、接受消息的功能，便于管理方通過系統對工人的工作執(zhí)行考勤進行監(jiān)測，視其為提高工作效率的工具。

　　然而這一精細控制，在現實中亦存在“以罰代管”的嫌疑，甚至引發(fā)了環(huán)衛(wèi)工人群體中的反感情緒。在深圳，環(huán)衛(wèi)工人需要自行給GPS定位器充電，若作業(yè)時工人忘記佩戴定位器會被扣錢，一旦丟失需要賠償300元費用。利用定位器，環(huán)衛(wèi)管理者則進一步對工作量進行硬性規(guī)定，若工人每日行走速度和里程總數不符合要求，則會被視為出勤不合格，進行扣分罰款。

　　但對于環(huán)衛(wèi)行業(yè)如此精細化控制，實有違環(huán)衛(wèi)行業(yè)常識。環(huán)衛(wèi)工人作為勞動者，其用自身的勞動付出換取價值回報，但并不意味著必然承受工作場所每分每秒的全方位“賣身式”監(jiān)控，剝奪了工人工作中的休息自由，甚至上廁所時間都被精確計算和限制;其次，保潔工作的不確定性很強，環(huán)衛(wèi)工在一固定路段的停留時間依垃圾量和道路情況而定，不能簡單量化。這樣的制約令工人時刻有巨大的精神和生理壓力，甚至可能導致更大的消極情緒。但遺憾的是，這類機制隨著所謂“環(huán)衛(wèi)智能化”的大趨勢，在缺乏對工人休息權和保潔工作特性的評估下，正在全國多個城市不斷推廣開。

　　4、基層環(huán)衛(wèi)管理者權力腐敗

　　環(huán)衛(wèi)公司雖然主業(yè)是與垃圾打交道，但卻同樣充斥著出人意表的權力尋租空間，是一個隱形的權力江湖。即便環(huán)衛(wèi)財政投入是固定的，但基層的環(huán)衛(wèi)管理者仍然可以從“垃圾”中獲取額外的利益。城市商業(yè)加速生產的垃圾處理均嚴重倚賴環(huán)衛(wèi)部門的收集、清運和處理，但“聰明”的基層管理員，如環(huán)衛(wèi)班長或站長，會嘗試私下與商家/攤販另立垃圾收運協議，而非通過政府公部門進行操作。經此操作，部分商業(yè)垃圾收、運費可順理成章落入基層管理者的個人口袋，而這一部分原未計入正常工作的垃圾收運量則會由一線環(huán)衛(wèi)工人承擔，因此而增的工作負擔遂成常態(tài)。

　　再者，環(huán)衛(wèi)管理者往往會利用手中的權力，用以壓榨環(huán)衛(wèi)工個人的收入和竊取公共財產，達到個人私利的目的。以雇傭為例，管理者擁有決定工人聘用的權力，環(huán)衛(wèi)工若要持續(xù)獲得續(xù)簽合同，又或者已達退休年齡的工人希望被“返聘”，又或者想介紹親戚好友應聘新環(huán)衛(wèi)工人，那么與管理者建立好的關系是必須的，而這關系的橋梁則是由“紅包”“禮品”等承接而成。此外，管理者會給予相熟工人更多的加班機會，又或者在工人加班記錄上多記工時，并要求工人以現金方式返回到管理者的個人口袋。在廣州甚至有新聞揭露，環(huán)衛(wèi)站長利用自身權勢地位，用工作福利要求與女工換取性好處[17]。

　　環(huán)衛(wèi)工人的各項福利或日常工作安排或多或少都離不開這套關系的糾纏相連，既是自愿亦是被迫。這并不意味著環(huán)衛(wèi)工人自愿認同，而是當工人嘗試去反抗管理者的壓制的時候，環(huán)衛(wèi)管理者便會拿出一系列“以罰代管”的武器來反擊。從變味的績效管理制度、精細化管理、吃“人頭費”，到權力尋租，環(huán)衛(wèi)工被深深嵌入一個剝削結構，而環(huán)衛(wèi)管理者就像寄生蟲般不斷的從工人的勞動價值中榨取“利益”。

　　四、總結與討論：市場化下的環(huán)衛(wèi)權益

　　本報告嘗試從多個維度比較和呈現中國主要城市的環(huán)衛(wèi)現狀，即便各個城市的環(huán)衛(wèi)工資權益和保障體系有所差異，但是在權益政策和環(huán)衛(wèi)管理上仍是存在諸多共性，也讓環(huán)衛(wèi)工人這個群體在處境上有相當多的相似性。通過對十座城市的資料分析，考察了工資權益體系、工作場所的勞動保障體系、社會生活保障體系及社會再生產支持體系等四個體系的環(huán)衛(wèi)權益保障，以及市場化下根深蒂固的環(huán)衛(wèi)行業(yè)日常管理亂象，形成對中國環(huán)衛(wèi)行業(yè)權益現狀一個大致的認識。

　　在權益政策層面，雖然有國家住建部等部門發(fā)布的《關于進一步保障環(huán)衛(wèi)行業(yè)職工合法權益的意見》文件作為驅動，但是因條例之模糊性，各地在推行自身的“環(huán)衛(wèi)文件”上也未有統一步伐，在權益政策的制定上各立門戶、缺乏互相學習，在執(zhí)行上也缺乏足夠的約束力和監(jiān)督力度。從上述報告分析可知，環(huán)衛(wèi)工整體上在權益體系的保障仍然單一，不足性明顯，而保障與實際執(zhí)行亦存在莫大差距，成為共同影響工人收入和保障的關鍵因素。

　　首先，在工資政策方面，環(huán)衛(wèi)基本工資與城市最低工資以一定比例掛鉤(如：120%)是基本趨勢，但多數城市掛鉤比例和最低工資的調整常年缺乏調整，在執(zhí)行上也未能完全落實標準，與現實經濟發(fā)展嚴重不符。多數城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)崗位津貼同樣沿用1997年國家標準，未隨經濟發(fā)展適時調整。在工齡工資、節(jié)日/年終獎和績效獎等權益部分，多數城市政策仍然屬于空白，亟需納入更多討論。其次，在勞動保障方面，環(huán)衛(wèi)工勞保用品多地缺乏統一標準，環(huán)衛(wèi)部門缺乏對行業(yè)職業(yè)傷害的充分認知和預防意識。針對高溫補貼標準，部分發(fā)達城市，如京廣深等地仍然采用較低的標準，亟需調整;而環(huán)衛(wèi)低溫補貼則是一個相對空白的政策領域，未有成型的制度設計。環(huán)衛(wèi)休息點的添置是大趨勢，但是因工人可支配休息時間過少造成實際使用率極低，一定程度上成了環(huán)衛(wèi)的“形象工程”。

　　再者，在社會保障方面，比較突出的問題是環(huán)衛(wèi)工社保參保率普遍低下，尤以北京、上海、深圳、重慶、青島和西安等地，外包公司未依法為工人繳納社保的問題存在已久。另環(huán)衛(wèi)行業(yè)雖意外事故多，但在政策上為環(huán)衛(wèi)工補充人身意外商業(yè)保險的城市仍為少數。而至于環(huán)衛(wèi)行業(yè)中的超齡環(huán)衛(wèi)工的社會保障，僅有廣州、成都和武漢三地政策有所提及。最后，在社會再生產的支持上，環(huán)衛(wèi)住房和子女在地教育的問題絕大多數城市仍然未有明確政策和執(zhí)行細則，難以支持到環(huán)衛(wèi)家庭在城市的生存和發(fā)展。

　　在環(huán)衛(wèi)管理層面，環(huán)衛(wèi)企業(yè)借以環(huán)衛(wèi)工本身低話語權困境，長期習慣于以懲罰為核心的管理模式，趨利避責的管理心態(tài)。在實際中形成了吃“人頭費”、崇尚“以罰代管”的行業(yè)慣例，兼以精細化管理制約工人，而其中的基層權力尋租也是相當普遍。市場化下的環(huán)衛(wèi)行業(yè)，以此管理方式使得環(huán)衛(wèi)工人怯于發(fā)聲表達訴求以提高工資待遇，而另一方面則是利用其弱勢地位從中加劇剝削以牟利。

　　綜上可知，當前環(huán)衛(wèi)行業(yè)政策上制度設計、完善仍然存在多處不足，而在執(zhí)行上的低效和欠缺監(jiān)管現狀也可以在相應的媒體報道中了解，而同樣存在問題的是環(huán)衛(wèi)體系沿用的一套市場化趨利的管理范式，皆共同形塑了今日城市環(huán)衛(wèi)工的結構性弱勢。在前文報告指出，以“減負提效”的話語論述為導向的環(huán)衛(wèi)市場化改革，實則變成了一場“轉移成本”的游戲，引進的企業(yè)“食利者”間接加劇資源的不平等分配，而最后買單的是末端的環(huán)衛(wèi)工人群體。

　　廣州在2013年的環(huán)衛(wèi)勞資糾紛浪潮后毅然對環(huán)衛(wèi)體制進行“逆行”改革，推出《關于規(guī)范廣州市環(huán)衛(wèi)行業(yè)用工的意見》，并漸進結束環(huán)衛(wèi)市場化項目，70%項目收回街道或區(qū)城管部門直接管理。這一系列行動的關鍵貢獻在于徹底將廣州環(huán)衛(wèi)權益保障體系法制化——無論外包與否，環(huán)衛(wèi)工人的工資福利都參照同一標準，并在執(zhí)行上因政府直管，落實成效可觀。相較報告中其他城市，廣州在權益政策相比都稍為完善，包括20/天的崗位津貼標準、工齡工資和節(jié)日慰問金等的創(chuàng)造性設立、五險一金的標準化繳納、以及針對超齡環(huán)衛(wèi)工人和環(huán)衛(wèi)子女教育的相應保障。但亦不可否認，廣州制度仍然存在一定的權益空白，如勞保用品、住房等問題。廣州特有的“直管”模式，一定程度上促進和提高了權益保障的制度完善度和執(zhí)行成效，也側面凸顯了市場化模式下其他城市外包模式的結構性困境。

　　以廣州作為討論，并非視其為去市場化的典范，而是嘗試將其作為反思市場化環(huán)衛(wèi)模式的一個例子。而實際上，廣州并未完全脫離市場化的“幽靈”，在大部分郊區(qū)地帶仍然大量采用市場化招標模式，而普遍的“直管”項目仍然沿用類市場化的管理模式，即仍然采取以“罰”為核心的管理哲學，環(huán)衛(wèi)工積極性仍未全部發(fā)揮，這恰恰是阻撓環(huán)衛(wèi)權益保障的另一關鍵要素。若環(huán)衛(wèi)行業(yè)無法進一步加強政府監(jiān)管及強化其公益性，杜絕企業(yè)趨利性，試圖在市場化的管理模式下尋求基本權益的改善仍然是艱難的?？梢?，在環(huán)衛(wèi)市場化大趨勢的今天，對制度本身的反思與法律保障的完善同樣重要。

　　五、針對環(huán)衛(wèi)行業(yè)權益保障建議

　　環(huán)衛(wèi)行業(yè)自建國以來經歷了不斷嘗試和改革的階段，環(huán)衛(wèi)工人的勞動隨著社會發(fā)展不斷受到認可，“環(huán)衛(wèi)工人節(jié)”的普遍設立也凸顯社會對該群體的關注，但同樣不可否認的是公眾對其“低賤與臟亂”形象根深蒂固的地位認知。一高一低的尷尬處境，正是源于長久以來不被正確衡量的勞動價值。因而推動環(huán)衛(wèi)工作和生活處境的改善，才是對其勞動價值最大的尊重。本報告詳細列舉和分析全國十座城市的環(huán)衛(wèi)政策和管理，在期冀引起公眾和政策制定者關注和思考的同時，亦希望能有更多城市可以從中學習、提高環(huán)衛(wèi)權益水平和改善管理方式，聆聽一線環(huán)衛(wèi)工人的聲音，共同促進環(huán)衛(wèi)工福祉。故此嘗試提出以下三點核心建議：

　　1、城市間互相學習和完善環(huán)衛(wèi)政策，強化法律約束力，定期審查和修訂環(huán)衛(wèi)政策。縱觀十座城市環(huán)衛(wèi)政策，其中存在諸多不足與權益空白，包括環(huán)衛(wèi)住房和子女教育問題、崗位津貼標準、環(huán)衛(wèi)工齡工資和年休假/節(jié)假日補貼、社保參保率過低以及超齡工人保障等問題，都亟需在未來的政策制定中納入更多的討論和細則，城市間也需要互相學習和參照。在法律約束力層面，多個城市制定的環(huán)衛(wèi)政策以勞資集體協議為基礎、或者遵從省級條例但未有本地立法、又或政策條文意見模糊不具實操性和監(jiān)督性，以上因素皆可能影響環(huán)衛(wèi)政策最終法律約束力，需著力強化。此外，環(huán)衛(wèi)權益政策同樣需隨著社會經濟和文化發(fā)展、及環(huán)衛(wèi)工人需求而不斷調整，各地方政府須建立一套定期審查和修訂環(huán)衛(wèi)政策的制度，如廣州、成都等地政策有效期為5年，可有效最大化保障工人權益。

　　2、政府強化環(huán)衛(wèi)政務公開，加強環(huán)衛(wèi)政策執(zhí)行和監(jiān)管;將依法用工列為市場化招標審查門檻，并與外包公司共擔雇主責任，杜絕層層勞務派遣。政府在環(huán)衛(wèi)管理系統上的公開性仍顯不足，對環(huán)衛(wèi)企業(yè)的法律落實和監(jiān)督缺乏公開透明，尤其是針對環(huán)衛(wèi)雇傭核定人數方面，企業(yè)因此長期竊取“人頭”經費。政府應拓廣政務公開，將有助于社會對環(huán)衛(wèi)部門和企業(yè)進行共同監(jiān)督。同樣，在現行的環(huán)衛(wèi)市場化制度中，政府應嘗試將企業(yè)用工行為列為招標的準入指標和監(jiān)管的關鍵指標，杜絕任何企業(yè)在環(huán)衛(wèi)行業(yè)尋租竊利，也拒絕外包公司的再次層層外包或勞務派遣。政府同樣需與企業(yè)承擔共同雇主責任，在面對勞資糾紛或環(huán)衛(wèi)權益受損，需主動協調并承擔雇主責任。

　　3、實現去市場化過渡，改革項目承包模式和管理方式，采用人性化民主管理，杜絕實質上的“以罰代管”行為。環(huán)衛(wèi)市場化改革趨勢在中央政策的推動下廣泛攤開，但仍不可否認其中衍生出來的一系列改革詬病。報告建議及鼓勵各地城市可先行嘗試進行小規(guī)模的去市場化改革，摒棄以往的承包模式，改以街道或社區(qū)直接管理和簽約，將多余財政補貼到工人群體，此可有效提高環(huán)衛(wèi)工作的積極性和環(huán)衛(wèi)隊伍穩(wěn)定性。弱化環(huán)衛(wèi)市場化，改變“價低者得”的行業(yè)規(guī)則，同樣有助于提高杜絕環(huán)衛(wèi)外包公司的腐敗行為，真正讓環(huán)衛(wèi)行業(yè)回歸公益性。同時亦要謹慎采用精細化管理的控制模式，轉化以罰代管思維模式，而通過人性化的民主管理模式，約束基層管理者權力，鼓勵和允許工人群體和代表主動參與工作決策和福利分配中，以此激發(fā)工作積極性。在短期內，可以與工人民主制定工作激勵條款，并建立環(huán)衛(wèi)內部申訴渠道，保障工人表達的權利;長期可以嘗試納入工人代表機制，由工人內部共同處理勞資糾紛、獎勵分配等問題。

　　上述三點建議分別從權益政策的完善、政策執(zhí)行和市場化管理模式的調整出發(fā)，希望提供一個相對進步的視角供公眾和環(huán)衛(wèi)管理者思考和學習。面對環(huán)衛(wèi)工人的權益困境，單純從勞動保障的制度化完善角度考量仍然是不足夠的，其結構性困境同樣需要放在整體環(huán)衛(wèi)行業(yè)的不平等權利關系下考察，這亦是最為艱難的點。但不管怎樣，對于環(huán)衛(wèi)市場化下的權益困境認知是清楚的——不僅存在勞動保障不足，同時需反思管理模式——未來不同城市間可能更需要通過彼此學習、完善制度設計，聆聽和調研環(huán)衛(wèi)困境，重新反思原有管理體制的詬病，才有可能真正實現環(huán)衛(wèi)工人勞動保障和生產力的提高。

　　注釋：

　　[1]《2018年中國環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)發(fā)展歷程、發(fā)展現狀及發(fā)展趨勢分析》一文提出環(huán)衛(wèi)三階段論，筆者基本認同。中國環(huán)衛(wèi)服務產業(yè)發(fā)展總體上可分為三個階段。政府主導階段(1949-2003);市場化試點階段(2003-2013);2013年后，環(huán)衛(wèi)市場進入市場化發(fā)展階段。http://www.chyxx.com/industry/201901/708858.html

　　[2]竇學偉，“吁請和中介:環(huán)衛(wèi)工人的抗爭力量”，2016

　　[3]人民日報，“貫徹落實三中全會精神大力推廣政府購買服務” http://politics.people.com.cn/n/2014/0210/c1001-24306737.html

　　[4]竇學偉，“吁請和中介: 環(huán)衛(wèi)工人的抗爭力量”，2016

　　[5]此處的“人均”，并非真實人均垃圾處理量，因為機械化等方式亦承擔了一定量的生活垃圾處理，但報告所用的“人均”相對值有助于理解不同城市間的環(huán)衛(wèi)工人相對工作量水平差異，故采用此值進行比較。

　　[6]此前有部分主要城市進行了零星的試點工作，如深圳等地。

　　[7]1997年《關于調整城市下水道工人和環(huán)衛(wèi)工人崗位津貼標準的通知》

　　[8]廣州雖然在文件中提出“嚴禁以罰代管”，但只是口號式的表達，并未解決根本性的制度困境問題，工人無法參與到管理制度和員工手冊的制定，亦無法進行公平申訴。

　　[9]http://www.szhgh.com/Article/gnzs/worker/2020-03-04/225596.html

　　[10]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599304085908722439